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Leiterer, S. (2007). »Zero Tolerance« gegen soziale Randgruppen?. Hoheitliche Maßnahmen gegen Mitglieder der Drogenszene, Wohnungslose, Trinker und Bettler in New York City und Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52170-8
Leiterer, Susanne Paula. »Zero Tolerance« gegen soziale Randgruppen?: Hoheitliche Maßnahmen gegen Mitglieder der Drogenszene, Wohnungslose, Trinker und Bettler in New York City und Deutschland. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52170-8
Leiterer, S (2007): »Zero Tolerance« gegen soziale Randgruppen?: Hoheitliche Maßnahmen gegen Mitglieder der Drogenszene, Wohnungslose, Trinker und Bettler in New York City und Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52170-8
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»Zero Tolerance« gegen soziale Randgruppen?
Hoheitliche Maßnahmen gegen Mitglieder der Drogenszene, Wohnungslose, Trinker und Bettler in New York City und Deutschland
Schriften zum Internationalen Recht, Vol. 168
(2007)
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Abstract
Die Autorin behandelt die aktuellen Polizeistrategien gegenüber Personengruppen, deren Lebensmittelpunkt auf öffentlichen Straßen und Plätzen liegt, die so genannten sozialen Randgruppen. Vorbild für diese Polizeistrategien waren die New Yorker "Zero Tolerance"-Strategie und die "Broken Windows"-Theorie. Susanne Leiterer untersucht zunächst die Praxis der "Zero-Tolerance"-Strategie und inwieweit die entsprechenden polizeilichen Maßnahmen vor dem US-amerikanischen Recht bestehen können. Im Anschluss stellt sie die deutsche Polizeipraxis dar und überprüft Verfassungs- und Rechtmäßigkeit nach deutschem Recht. Letztlich untersucht Frau Leiterer, ob die New Yorker beziehungsweise eine der "Broken Windows"-Theorie entsprechende Polizeistrategie nach deutschem Recht umsetzbar wäre. Dabei wird deutlich, dass Gefahrbegriff und Verantwortlichkeit nach deutschem Recht die wesentlichen Grenzen für ein Handeln der Polizei im Sinne der "Zero-Tolerance"-Strategie beziehungsweise "Broken Windows"-Theorie setzen. Insbesondere ist das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung, das zur Begründung der Polizeistrategien herangezogen wird, kein polizeiliches Schutzgut. Die Autorin kommt zu dem Ergebnis, dass das Polizeirecht nicht das richtige Instrumentarium ist, die zunehmenden sozialen Probleme in deutschen Innenstädten zu lösen.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Einleitung | 17 | ||
| A. Begriffsklärung | 21 | ||
| I. Die Begriffe „Broken Windows“-Theorie, „Zero Tolerance“, „Community Policing“, „Quality of Life“-Initiative | 21 | ||
| 1. „Broken Windows“-Theorie | 21 | ||
| 2. „Order Maintenance“, „Community Policing“, „Zero Tolerance“ | 24 | ||
| 3. „Quality of Life“-Initiative und „Police Strategy No. 5“ | 27 | ||
| II. Die Begriffe „öffentlicher Raum“ und „soziale Randgruppen“ | 28 | ||
| 1. Öffentlicher Raum | 28 | ||
| 2. Soziale Randgruppen | 28 | ||
| B. Maßnahmen gegenüber sozialen Randgruppen in New York City | 32 | ||
| I. Einleitung | 32 | ||
| II. Soziale Randgruppen im öffentlichen Raum in den USA | 33 | ||
| 1. Soziale Randgruppen im öffentlichen Raum in den USA, insbesondere New York City | 33 | ||
| 2. Rechtliche Entwicklung | 34 | ||
| III. Aufbau der Polizei | 36 | ||
| 1. Aufbau der Polizei in den USA | 36 | ||
| 2. Aufbau des New York City Police Department | 36 | ||
| IV. Polizeistrategien gegenüber sozialen Randgruppen in New York City | 38 | ||
| 1. Die „Quality of Life“-Initiative und die „Police Strategy No. 5“ | 38 | ||
| 2. Umstrukturierung der Polizei | 40 | ||
| 3. „Quality of Life Legislative Agenda“ | 42 | ||
| V. Praxis der New Yorker Polizei gegenüber sozialen Randgruppen | 43 | ||
| 1. Verhaftungen, „stop and frisk“ und deren Begleiterscheinungen | 45 | ||
| a) Verhaftungen aufgrund geringfügiger Vergehen und „stop and frisk“ | 45 | ||
| b) Diskriminierung und andere negative Begleiterscheinungen bei Verhaftungen und „stop and frisk“ | 46 | ||
| c) Fehlverhalten und Brutalität der New Yorker Polizei | 49 | ||
| d) Verfahren bei Verhaftungen | 50 | ||
| 2. Verstärktes Vorgehen gegen Drogendealer | 51 | ||
| 3. Verstärktes Vorgehen gegen Wohnungslose | 52 | ||
| VI. Rechtliche Beurteilung der im Rahmen der New Yorker Polizeistrategie durchgeführten Maßnahmen | 53 | ||
| 1. Überblick über das Rechtssystem der USA und New Yorks | 53 | ||
| a) Überblick über die Struktur des Rechts in den USA | 53 | ||
| aa) Common Law, Equity und Case Law | 54 | ||
| bb) Statutory Law | 55 | ||
| cc) Constitution of the United States of America | 55 | ||
| b) Das Polizeirecht in den USA, insbesondere New York City | 57 | ||
| aa) Die Polizeigewalt | 58 | ||
| bb) Rechtliche Grundlagen | 58 | ||
| (1) Errichtung der Polizeibehörden / Aufgaben der Polizeibehörden | 58 | ||
| (2) Rechtliche Grenzen der Polizeigewalt / Polizeitätigkeit | 60 | ||
| 2. Rechtliche Beurteilung der New Yorker Maßnahmen Ingewahrsamnahme und „stop and frisk“ | 62 | ||
| a) Klassifizierung der Straftaten nach New Yorker Recht | 63 | ||
| b) „Disorderly conduct“, Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit, Betteln und Lagern im öffentlichen Raum | 64 | ||
| aa) „Disorderly Conduct“ | 64 | ||
| bb) Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit | 65 | ||
| cc) Lagern und Betteln | 66 | ||
| c) Gewahrsam | 69 | ||
| aa) Anwendbarkeit des 4. Zusatzartikels | 69 | ||
| bb) „Warrant“ | 69 | ||
| cc) „Probable Cause“ | 72 | ||
| dd) „Reasonableness“ | 73 | ||
| ee) Weitere Voraussetzungen nach New Yorker Gesetzesrecht | 73 | ||
| d) „Stop and frisk“ | 74 | ||
| aa) Anwendbarkeit des 4. Zusatzartikels | 75 | ||
| bb) „Warrant“ und „Probable Cause“ | 75 | ||
| cc) Weitere Voraussetzungen aus der New Yorker Verfassung und nach New Yorker Gesetzesrecht | 77 | ||
| dd) Durchsuchung | 79 | ||
| ee) „Reasonableness“ | 80 | ||
| e) Rechtsfolgen verfassungswidriger Ingewahrsamnahmen und „stop and frisk“ – „Exclusionary Rule“ | 81 | ||
| f) Ermessen | 82 | ||
| 3. Verfassungsrechtliche Probleme bei Polizeimaßnahmen nach dem New Yorker Modell | 83 | ||
| a) Gleichheitssatz (14. Zusatzartikel) | 84 | ||
| b) Das Recht auf freie Rede (1. Zusatzartikel) | 85 | ||
| c) „Due process clause“ (14. Zusatzartikel) | 89 | ||
| d) Das Recht der „Bench Squatter“ – Sichniederlassen, nächtliches Lagern | 91 | ||
| C. Polizei- und ordnungsrechtliche Maßnahmen gegenüber sozialen Randgruppen in Deutschland | 94 | ||
| I. Einleitung | 94 | ||
| II. Soziale Randgruppen im öffentlichen Raum in Deutschland | 94 | ||
| III. Aufbau der Polizei | 98 | ||
| IV. Polizeistrategien gegenüber sozialen Randgruppen in Deutschland | 100 | ||
| 1. Die „Aktion Sicherheitsnetz“ | 100 | ||
| 2. Die Polizeistrategien der Länder | 102 | ||
| V. Praxis der deutschen Polizeien gegenüber sozialen Randgruppen | 105 | ||
| 1. Aufenthaltsverbot | 108 | ||
| 2. Verbringungsgewahrsam | 116 | ||
| 3. Das Verbot des Bettelns, Niederlassens zum Alkoholkonsum und Nächtigens auf straßenrechtlicher Grundlage und durch Gefahrenabwehrverordnungen | 119 | ||
| a) Gefahrenabwehrverordnungen | 120 | ||
| b) Sondernutzungssatzungen auf straßenrechtlicher Grundlage | 123 | ||
| c) Straßenrecht | 127 | ||
| VI. Rechtliche Beurteilung der in der deutschen Polizeistrategie durchgeführten Maßnahmen | 128 | ||
| 1. Maßnahmen nach Polizei- und Ordnungsrecht | 128 | ||
| 2. Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit sowie Ordnung und polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit | 128 | ||
| a) Polizeirechtliche relevante Verhaltensweisen von Mitgliedern der Drogenszene, Wohnungslosen und Trinkern | 130 | ||
| b) Der Begriff der Gefahr | 134 | ||
| aa) Konkrete und abstrakte Gefahr | 134 | ||
| bb) Abgrenzung zur bloßen Belästigung | 137 | ||
| c) Verantwortlichkeit | 139 | ||
| d) Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit | 143 | ||
| aa) Begriff der Gefahr für die öffentliche Sicherheit | 143 | ||
| bb) Die Verhaltensweisen sozialer Randgruppen als Gefahr für die öffentliche Sicherheit | 144 | ||
| (1) Gefahren im Zusammenhang mit der offenen Drogenszene | 144 | ||
| (2) Betteln | 147 | ||
| (3) Verhalten bei Gruppen von Wohnungslosen und Trinkern | 155 | ||
| (a) Straftaten und Ordnungswidrigkeiten | 156 | ||
| (b) Niederlassen zum Konsum von Alkohol | 161 | ||
| (c) Nächtigen, Lagern | 164 | ||
| e) Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Ordnung | 166 | ||
| aa) Begriff der Gefahr für die öffentliche Ordnung | 166 | ||
| bb) Diskussion zur öffentlichen Ordnung als polizeiliches Schutzgut | 166 | ||
| cc) Die Verhaltensweisen sozialer Randgruppen als Gefahr für die öffentliche Ordnung | 172 | ||
| (1) Gefahren im Zusammenhang mit der offenen Drogenszene | 172 | ||
| (2) Betteln | 173 | ||
| (3) Verhalten bei Gruppen von Wohnungslosen und Trinkern | 175 | ||
| (a) Niederlassen zum Konsum von Alkohol | 177 | ||
| (b) Nächtigen, Lagern | 179 | ||
| f) Das Sicherheitsgefühl der Bürger als polizeiliches Schutzgut | 180 | ||
| g) Die „Broken Windows“-Theorie als Begründung einer abstrakten Gefahr | 182 | ||
| h) Vorliegen von Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine Straftat begangen wird | 187 | ||
| aa) Begriff der Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine Straftat begangen wird | 187 | ||
| bb) Verantwortlichkeit | 191 | ||
| cc) Die Verhaltensweisen sozialer Randgruppen als Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine Straftat begangen wird | 191 | ||
| (1) Im Zusammenhang mit der offenen Drogenszene | 192 | ||
| (2) Betteln | 193 | ||
| (3) Verhalten von Wohnungslosen und Trinkern | 193 | ||
| 3. Aufenthaltsverbot | 194 | ||
| a) Rechtsgrundlage | 194 | ||
| aa) Abgrenzung zum Platzverweis | 194 | ||
| (1) In zeitlicher Hinsicht | 194 | ||
| (2) In räumlicher Hinsicht | 195 | ||
| bb) Generalklausel als Rechtsgrundlage für Aufenthaltsverbote | 197 | ||
| (1) Verdrängung durch die speziell geregelte Standardmaßnahme Platzverweis | 198 | ||
| (2) Kein Rückgriff auf die Generalklausel wegen der Eingriffsintensität | 202 | ||
| b) Betroffene Grundrechte | 204 | ||
| aa) Artikel 2 Absatz 2 GG | 204 | ||
| bb) Artikel 11 Absatz 1 GG | 207 | ||
| cc) Verhältnis von Artikel 11 Absatz 1 zu Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 GG | 213 | ||
| dd) Qualifizierter Gesetzesvorbehalt Artikel 11 Absatz 2 GG | 215 | ||
| ee) Zitiergebot | 222 | ||
| ff) Gesetzgebungskompetenz der Länder, Artikel 73 Nr. 3 GG | 223 | ||
| c) Verhältnismäßigkeit | 226 | ||
| aa) Geeignetheit | 227 | ||
| bb) Erforderlichkeit | 232 | ||
| cc) Angemessenheit | 236 | ||
| d) Bestimmtheit | 242 | ||
| aa) Bestimmtheit der Rechtsgrundlagen für Aufenthaltsverbote | 242 | ||
| bb) Bestimmtheit der Aufenthaltsverbotsverfügungen | 245 | ||
| 4. Verbringungsgewahrsam | 247 | ||
| a) Rechtsgrundlage | 247 | ||
| aa) Befugnisse zum Platzverweis | 249 | ||
| bb) Befugnisse zur Ingewahrsamnahme | 249 | ||
| (1) Gewahrsam im Sinne des Polizeirechts | 250 | ||
| (a) Ort des Gewahrsams | 250 | ||
| (b) Festhalten in einem eng umgrenzten Raum | 252 | ||
| (c) Zweck, Dauer und Intensität der Maßnahme | 252 | ||
| (2) Gewahrsam zur Durchsetzung eines Platzverweises | 256 | ||
| (3) Minusmaßnahme zum Gewahrsam zur Durchsetzung eines Platzverweises | 257 | ||
| cc) Vollstreckungsmaßnahme zur Durchsetzung einer Maßnahme aufgrund der polizeilichen Generalklausel | 262 | ||
| b) Verletzung des Grundrechtes auf Freizügigkeit aus Artikel 11 GG | 264 | ||
| c) Spezielle Eingriffsvoraussetzungen für den Gewahrsam | 265 | ||
| 5. Gefahrenabwehrverordnungen / Straßenrechtliche Sondernutzungssatzungen | 267 | ||
| a) Gefahrenabwehrverordnungen | 267 | ||
| aa) Rechtsgrundlage | 267 | ||
| bb) Tatbestandsvoraussetzung: Vorliegen einer abstrakten Gefahr | 268 | ||
| cc) Bestimmtheitsgebot | 270 | ||
| dd) Verhältnismäßigkeit – Verbot der bloßen Erleichterung polizeilichen Handelns | 276 | ||
| b) Sondernutzungssatzungen | 277 | ||
| aa) Rechtsgrundlage | 277 | ||
| (1) Umfang der Satzungskompetenz der Gemeinden | 277 | ||
| (2) Regelung ordnungsrechtlicher Tatbestände durch straßenrechtliche Instrumentarien | 279 | ||
| bb) Sondernutzung oder Gemeingebrauch | 283 | ||
| (1) Betteln als Sondernutzung | 289 | ||
| (2) Das Niederlassen zum Alkoholgenuss als Sondernutzung | 294 | ||
| (3) Nächtigen und Lagern als Sondernutzung | 297 | ||
| cc) Bestimmtheitsgebot | 299 | ||
| 6. Verbot auf straßenrechtlicher Grundlage | 301 | ||
| D. Diskussion zu den Polizeistrategien in New York und Deutschland | 306 | ||
| I. Umsetzbarkeit des New Yorker Modells nach deutschem Recht | 306 | ||
| 1. Rechtsvergleich | 306 | ||
| a) Allgemeine rechtliche Voraussetzungen und Grenzen für Maßnahmen der Polizei gegen soziale Randgruppen | 306 | ||
| aa) Rechtliche Grenzen polizeilicher Tätigkeit | 306 | ||
| bb) Unterscheidung präventiver und repressiver Tätigkeit der Polizei | 307 | ||
| cc) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 308 | ||
| dd) Ermessen | 309 | ||
| b) Vorliegen einer Gefahr als Voraussetzung polizeilichen Handelns | 310 | ||
| c) Gewahrsam beziehungsweise Verbringungsgewahrsam und „stop and frisk“ | 317 | ||
| aa) Einschlägigkeit des 4. Zusatzartikels der US-amerikanischen Verfassung und des Artikels 104 GG | 317 | ||
| bb) Folgen von Verstößen gegen verfassungs- und einfachrechtliche Vorschriften | 319 | ||
| cc) „Stop and frisk“ | 320 | ||
| dd) Gewahrsam | 322 | ||
| d) Verbringungsgewahrsam und Aufenthaltsverbot | 324 | ||
| e) Verfassungsrechtliche Probleme bei Polizeimaßnahmen nach dem New Yorker Modell | 324 | ||
| aa) Gleichheitssatz 14. Zusatzartikel – Artikel 3 GG | 324 | ||
| bb) Das Recht auf freie Rede 1. Zusatzartikel – Meinungsfreiheit Artikel 5 GG | 325 | ||
| cc) „Due process clause“ 14. Zusatzartikel – Bestimmtheitsgrundsatz | 327 | ||
| dd) Das Recht der „Bench Squatter“ – Freizügigkeit Artikel 11 GG | 329 | ||
| 2. Ergebnis und Schlussfolgerung zur Übertragbarkeit der „Zero Tolerance“-Strategie und der „Broken Windows“-Theorie | 331 | ||
| II. Kritik an der „Broken Windows“-Theorie und der New Yorker „Quality of Life“-Initiative | 334 | ||
| 1. Andere Ursachen für das Absinken der Kriminalität in New York | 335 | ||
| 2. Erfolge der „Quality of Life“-Initiative nicht aufgrund der Ursachenzusammenhänge der „Broken Windows“-Theorie | 336 | ||
| 3. Rechtspolitische Diskussion | 336 | ||
| III. Die Diskussion in der deutschen Wissenschaft | 339 | ||
| 1. Das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung als Zweck staatlichen Handelns gegen die öffentliche Unordnung | 342 | ||
| a) Der Begriff „Sicherheitsgefühl“ | 343 | ||
| b) Staatliche Verpflichtung zur Wahrung der Sicherheit? | 345 | ||
| 2. Wandel des Polizeirechts – zurück zur Wohlfahrtspflege? | 348 | ||
| 3. Andere Lösungen, „Community Policing“ | 350 | ||
| 4. Fazit | 351 | ||
| Zusammenfassung | 354 | ||
| Teil A: Begriffsklärung | 354 | ||
| Teil B: Maßnahmen gegenüber sozialen Randgruppen in New York City | 354 | ||
| Teil C: Polizei- und ordnungsrechtliche Maßnahmen gegenüber sozialen Randgruppen in Deutschland | 356 | ||
| Teil D: Diskussion zu den Polizeistrategien in New York und Deutschland | 365 | ||
| Literaturverzeichnis | 367 | ||
| Sachwortverzeichnis | 382 |