Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat

Dietrich Westphal

doi:10.3790/978-3-428-52318-4

Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat

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Westphal, D. (2007). Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat. Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52318-4

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Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat

Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Westphal, Dietrich

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1072

(2007)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52318-4
978-3-428-12318-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52318-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 665
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Der 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 1996 schuf die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) und führte damit zu einer massiven Umgestaltung des Systems der medienspezifischen Konzentrationskontrolle. Dadurch erzeugte Reibungen betreffen vor allem das Verhältnis zwischen der KEK und den Landesmedienanstalten, sie sind aber auch von rechtspraktischer Relevanz für die aufsichtsunterworfenen Rundfunkunternehmen. Beides ist im Zusammenhang mit der geplanten Übernahme von ProSiebenSat.1 durch Springer für eine breite Öffentlichkeit erstmalig deutlich geworden.

Zwar ist über einzelne mit der KEK zusammenhängende Rechtsprobleme bereits geschrieben worden, eine Untersuchung, die die Rechtsstruktur der KEK und die mit ihrer organisatorischen Ausgestaltung verbundenen verfassungsrechtlichen Fragen umfassend aufarbeitet, fehlte aber bislang. Von großer Bedeutung für die Praxis ist insbesondere die noch nicht geleistete systematische und vollständige Klärung der Frage, welche Kompetenzen der KEK im Einzelnen zustehen (veranstalterbezogene Kontrollen; Kontrolle durch Information; Konkretisierung durch Normsetzung). Gewissheit über Art und Umfang der Kompetenzen der KEK ist jedoch auch unabdingbare Voraussetzung dafür, die KEK verwaltungsorganisationsrechtlich zu durchdringen und angemessen abzubilden. Letzteres führt zu der Einsicht, dass die KEK aufgrund ihrer beachtlichen institutionellen Verfestigung und funktionalen Verselbständigung zu einer neuen Organisationsform auf Länderebene, der zentralen Länderkommission, gehört. Im Übrigen werden über den Bereich der föderalen Privatrundfunkaufsicht hinausgreifende verwaltungs- und verfassungsrechtliche Fragen - etwa der informatorischer Instrumente (insb. Mitteilungen) und der demokratischen Legitimation von entscheidungsbefugten Expertengremien (neues Modell: grundrechtlich-funktional) - beantwortet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	11
Inhaltsverzeichnis	15
Abkürzungsverzeichnis	32
Einleitung	35
Erster Teil: Historische, verfassungsrechtliche und europarechtliche Rahmenaspekte der KEK	37
1. Abschnitt: Die föderale Organisationsstruktur der Privatrundfunkaufsicht	38
A. Die Genese der dezentralen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten	39
B. Die föderale Privatrundfunkaufsicht	42
I. Der begriffliche Rahmen	43
1. Rundfunkaufsicht	43
2. Externe Kontrolle privater Rundfunktätigkeit	45
II. Die Konzentrationskontrolle als wesentliche Aufgabe moderner Privatrundfunkaufsicht	46
III. Privatrundfunkaufsicht durch externe und dezentrale Landesmedienanstalten	50
C. Organisatorische Parallelen und Unterschiede zwischen Rundfunkanstalten und Landesmedienanstalten	52
D. Zusammenfassung	54
2. Abschnitt: Die KEK als Antwort auf Herausforderungen der föderalen Organisationsstrukturen	55
A. Komplexität, Unitarisierung und Kompetenzbehauptungen	56
I. Regulierungserschwerende Komplexität des privaten Rundfunks	56
II. Vielfältige Unitarisierungsfaktoren	58
III. Kompetenzbehauptungen der Landesmedienanstalten und der Länder	62
1. Institutionelle Kooperationen der Landesmedienanstalten	63
2. Staatsvertragliche Autorisierung der länderübergreifenden Kooperation der Landesmedienanstalten in Gestalt gemeinsamer Stellen	65
3. Reform durch die Länder: Gründung der KEK zur Bewältigung von Ineffizienzen der Konzentrationskontrolle	67
B. Die KEK: Eine neue, hybride Kontrollinstitution für die Medienaufsicht	70
I. Wesentliche Strukturelemente der KEK	71
1. Zentralisierung	71
2. Hybridisierung	73
3. Professionalisierung durch Expertentum	74
4. Instrumentalisierung als Kommission	76
a) Begriffliches	77
b) Kommissionen im Rundfunkwesen: von der KEF zur KEK	78
c) Kommission als Organ	81
5. Externalisierung der Konzentrationskontrolle	82
6. Disziplinierung der KEK durch die „Revisionsinstanz“ KDLM	83
II. Modellwirkungen für die weitere Modernisierung der Aufsicht über private Medien	84
1. Fortschreitende Unitarisierung der Medienaufsicht durch die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM)	85
2. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen KJM und KEK	88
a) Gemeinsamkeiten	88
b) Unterschiede	88
C. Zusammenfassung	91
3. Abschnitt: Vielfaltssicherung durch medienspezifische Konzentrationskontrolle	92
A. Der grundrechtsgebotene Schutz der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk	92
I. Dogmatischer Ausgangspunkt: Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit	93
1. Begriff und Bedeutung der „dienenden“ Rundfunkfreiheit	94
a) Interpretation des Bundesverfassungsgerichts	94
b) Kritik des Schrifttums	96
c) Eigene Stellungnahme	98
2. Gesamtkonzeptionelle Folge: Das Erfordernis einer „positiven Ordnung“	103
3. Rekonstruktion weiterer Elemente des Konzepts der dienenden Rundfunkfreiheit	104
a) Öffentliche Aufgabe	104
b) Schutzpflichten des Staates für die Rundfunkfreiheit	107
II. Zwischenergebnis: Pflicht der Länder zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht durch Konzentrationskontrolle	110
III. Die Kontrolle von Meinungs- statt Wirtschaftsmacht	111
1. Argumentation des Bundesverfassungsgerichts	111
2. Streit um das Verhältnis von Medien- und Kartellrecht in Literatur und Praxis	112
3. Eigene Stellungnahme	113
IV. Weiterhin bestehende Kontrollnotwendigkeit	116
B. Organisatorische Konkretisierung des Vielfaltssicherungsgebots durch die KEK; Fragen der Aufgabenträgerschaft	118
C. Zusammenfassung	121
4. Abschnitt: Vielfaltssicherung in Europa: Regulierungsbestrebungen, Kompetenzfragen und Kooperationsansätze	122
A. Ansätze einer europäischen Medienregulierung zum Zwecke der Vielfaltssicherung	123
B. Keine Verbandskompetenz der EU im Bereich medienspezifischer Vielfaltssicherung	126
I. Denkbare Kompetenznormen de lege lata	127
II. Art. II-71 Abs. 2 VVE: Kompetenz de constitutione ferenda?	129
1. Fragestellung	129
2. Entstehungsgeschichtliche Argumente sowie Positionen aus Schrifttum und Politik	130
3. Eigene Stellungnahme	132
C. Stärkung der Vielfaltssicherung durch Kooperationen nationaler Medienaufsichtsbehörden	134
I. Bisherige Kooperationsansätze	134
1. Formen der Zusammenarbeit nach der EG-Fernsehrichtlinie und der Europaratskonvention zum grenzüberschreitenden Fernsehen	134
2. European Platform of Regulatory Authorities (EPRA)	135
II. Vorschlag: Inklusion der KEK in das transnationale Kooperationsgremium EPRA als Vorstufe eines Kontrollnetzwerkes	137
D. Zusammenfassung	138
Zweiter Teil: Die Rechtsstruktur der KEK	140
1. Abschnitt: Grundlagen	141
A. Zusammensetzung: Unabhängige und weisungsfreie Sachverständige	141
B. Verwaltungstechnische Ausgestaltung und Finanzierung	143
C. Die Geschäftsordnung und die Geschäftsstelle der KEK	144
D. Grundsätzliche Verfahrensregeln	146
E. Beschlussfassung	146
F. Grundsätzliche Bindungswirkung der Beschlüsse der KEK	147
2. Abschnitt: Zuständigkeiten, Handlungsformen, Verfahren und informatorische Instrumente	148
A. Auf einzelne Unternehmer bzw. Veranstalter bezogene Kontrollzuständigkeiten	149
I. Prüfzuständigkeiten unter Anwendung von § 26 Abs. 1 und 2 RStV	150
1. Zulassungen und Zulassungsänderungen	150
a) Regelkonstellationen	150
b) Problemkonstellationen	152
aa) Zulassungsverlängerungen	153
bb) Zulassung anderer Konzernunternehmen	155
2. Veränderungen von Beteiligungsverhältnissen	156
3. Maßnahmen nach § 26 Abs. 4 RStV	158
4. Exkurs: Keine weiteren Prüfzuständigkeiten „in anderen Fällen“ nach § 37 Abs. 3 RStV	159
5. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform	161
6. Verfahrensrechte	166
II. Bestimmung der Zuschaueranteile	166
1. Derzeitige Rechtslage: Die verfestigte Übergangslösung nach § 34 RStV	168
a) Zugrundelegung vorhandener Daten über Zuschaueranteile	168
b) Art der Zuschaueranteile und maßgeblicher Erhebungszeitraum	169
c) Vorläufigkeit der getroffenen Maßnahmen	170
d) Handlungsform und Modus der Entscheidungsfindung	171
e) Besteht ein Verfahrensrecht der KEK zur Datenerhebung gegenüber privaten Veranstaltern?	171
aa) Problematischer Wortlaut sowie uneindeutige amtliche Begründung	171
bb) Die Grundsatzregelung in § 36 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 RStV	173
cc) Auskunftsschreiben der KEK in der Verfahrenspraxis	173
2. Intendierte Rechtslage: § 36 Abs. 1 Satz 4 i.V. m. § 27 RStV	174
a) Voraussetzung: Entscheidung über Auftragsvergabe durch die KEK	175
aa) Vergaberechtliche Notwendigkeit einer vorherigen Ausschreibung	175
bb) Kompetenzkonflikte in der Ausschreibungspraxis	176
cc) Eigene Stellungnahme	177
dd) Exkurs: Rechtliche Problematik der Zurückstellung der Auftragsvergabe auf unbestimmte Zeit	179
b) Zweistufiges Verfahren der konzentrationsspezifischen Bestimmung der Zuschaueranteile	180
c) Handlungsform und Modus der Entscheidungsfindung	181
3. Die Bedeutung der Zuschaueranteile für den Umfang der Prüfkompetenzen der KEK	182
a) Bedeutung der Bonusregelungen des § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV für die Kontrolltätigkeit der KEK	183
b) Berücksichtigung anderer meinungsmachtrelevanter Gesichtspunkte neben den Zuschaueranteilen	183
III. Pluralismussichernde Mitwirkung bei Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern	189
1. Fensterprogrammarten	190
2. Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern	191
3. Mitwirkung der KEK anlässlich der Herstellung des Benehmens mit der zuständigen Landesmedienanstalt	192
a) Dreistufiges Auswahlverfahren durch die zuständige Landesmedienanstalt (§ 31 RStV)	193
b) Fragen der Mitwirkung der KEK, insbesondere die Herstellung des Benehmens	194
aa) Zeitpunkt der ersten Unterrichtung der KEK	194
bb) Mitwirkung durch Herstellung des Benehmens	196
4. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform	199
IV. Mitwirkung im Hinblick auf Maßnahmen zur Beseitigung vorherrschen der Meinungsmachteines Unternehmens	200
1. Kooperation von KEK und Unternehmen	200
a) Vorschlag von Beseitigungsmaßnahmen durch die KEK	200
b) Konsensorientierte Erörterung	201
c) Vereinbarung bestimmter Maßnahmen	202
d) Verfahrensrechtliche Besonderheiten	204
2. Vorbereitung des Widerrufs von Programmzulassungen	205
a) Feststellung fehlender Einigung oder nicht fristgerechter Durchführung	205
b) Auswahl zu widerrufender Zulassungen	206
3. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsformen	206
V. Widerrufsvorbereitende Feststellungen im Übrigen	207
1. Bei fehlender Einräumung von Sendezeit für unabhängige Dritte	207
2. Nach rechtswidrigem Vollzug von Veränderungen der Beteiligungsverhältnisse oder sonstiger Einflüsse	208
3. Bei Nichterfüllung der Mitwirkungspflicht nach § 27 Abs. 3 Satz 2 RStV	209
4. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform	210
B. Verfahrens- und veranstalterunabhängige Zuständigkeiten	210
I. Kontrolle durch Information	211
1. Kontinuierliche Bestimmung der Zuschaueranteile als Voraussetzung von Konzentrationsberichten und Programmlisten	212
2. Erstellung von Konzentrationsberichten	212
a) Kompetenzinhalt und praktische Durchführung	212
b) Zulässige Reichweite des Konzentrationsberichts	215
aa) Problembeispiel „Oschmann“	215
bb) Stellungnahme	217
(1) Relevanz des § 39 Satz 1 RStV	217
(2) § 26 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 RStV	218
(3) Zwischenergebnis	220
c) Fragen im Zusammenhang mit der Informationsbeschaffung	221
aa) Keine selbständig ausübbaren Informationsbeschaffungsrechte	221
(1) Wortlaut des § 26 Abs. 6 RStV sowie der §§ 27 Abs. 3, 21 Abs. 5, 22 Abs. 5 RStV	222
(2) Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 Satz 3 RStV auf § 26 Abs. 6 RStV	223
bb) Einschätzungsspielraum der KEK	225
cc) Zwischenbilanz	226
d) Handlungsform	226
3. Erstellung von Programmlisten	227
a) Kompetenzinhalt und praktische Durchführung	227
b) Handlungsform und Modus der Verabschiedung	229
c) Verfahren: Keine selbständig ausübbaren Informationsbeschaffungsrechte	229
4. Rechtspolitischer Reformbedarf?	230
II. Konkretisierung durch Normsetzung: Erlass von Richtlinien	231
1. Kompetenzinhalt und Regelungszweck	231
2. Die rechtliche Problematik von Richtlinien i.S.v. § 29 Satz 5 RStV	234
a) Denkbare herkömmliche Handlungsformen	234
aa) Satzung	236
bb) Verwaltungsvorschrift	237
(1) Ermessensrichtlinien	239
(2) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften	239
(3) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften	239
b) Die Richtlinie der KEK als ausgeübte Beurteilungsermächtigung und Rechtsnorm	245
c) Begründungs- und Publikationspflicht	249
d) Publikationsinstanzen	251
e) Ermächtigung oder Verpflichtung zum Richtlinienerlass?	254
f) Verfassungsmäßigkeit von Richtlinien der KEK im Übrigen	256
3. Zwischenbilanz und Konsequenzen	257
C. Das besondere Verfahren nach § 37 Abs. 1 und 3 RStV	258
I. Das besondere Verfahren bei der Zulassung privater Veranstalter nach § 37 Abs. 1 RStV	258
II. Das besondere Verfahren „in anderen Fällen“ nach § 37 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 RStV	258
D. Informatorische Instrumente der KEK	265
I. Jahresberichte	265
1. Struktur	265
2. Funktionen	266
3. Handlungsform	267
4. Rechtlicher Rahmen	268
II. Mitteilungen	271
1. Gegenstand und Struktur der ersten Mitteilung der KEK	271
2. Funktionen und Betroffene	272
a) Funktionen	272
b) Betroffene	274
3. Handlungsform	274
a) Beispiele für Verwaltungshandeln in Gestalt von Mitteilungen	274
b) Nähere dogmatische Einordnung in das System der Handlungsformen	276
4. Exkurs: Die Mitteilung der KEK als Anwendungsfall der Europäisierung schlichten Verwaltungshandelns	279
5. Rechtswirkungen	282
6. Rechtlicher Rahmen	284
a) Zuständigkeit	284
b) Vorbehalt des Gesetzes	285
7. Veröffentlichung und Modus der Entscheidungsfindung	286
E. Zusammenfassung	286
3. Abschnitt: Organisationsrechtliche Stellung	289
A. Vorüberlegungen	290
I. Medienaufsicht und Verwaltungsorganisation	290
II. Keine Relevanz des organisationsrechtlichen Unikats Artikel 111a Bayerische Verfassung	293
B. Verwaltungsorganisationsrechtliche Klassifizierung der KEK	294
I. Tradierte organisationsrechtliche Kategorien	295
1. Organ	295
a) Die Organkonstruktion des § 35 Abs. 2 Satz 2 RStV	295
b) Der verwaltungsorganisationsrechtliche Organbegriff	296
c) Friktionen des verwaltungsorganisationsrechtlichen Organbegriffs mit der Organkonstruktion des RStV	297
aa) Im Kontext der verfahrensbezogenen Kontrollzuständigkeiten	299
bb) Im Kontext der Bestimmung der Zuschaueranteile	301
cc) Im Kontext der verfahrens- und veranstalterunabhängigen Zuständigkeiten	304
d) Exkurs 1: Kein Tätigwerden der KEK im Wege der Organleihe	305
e) Exkurs 2: Die KEK ist kein Leihorgan	307
f) Zwischenbilanz	309
2. Behörde	309
a) Behandlung als Behörde in der Praxis	309
b) Der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff	310
c) Anwendung auf die KEK	311
3. Amt	313
4. Stelle	313
5. Körperschaft und Anstalt	314
6. Verwaltungseinheit	317
7. Institution	318
8. Verwaltungseinrichtung	319
9. Gemeinsame Ländereinrichtung	324
a) Koordinationsgremium	327
b) Gemeinsame Behörde der Länder	328
c) Gemeinsamer Verwaltungsträger der Länder	333
10. Zwischenbilanz	337
II. Kein numerus clausus der Organisationsformen	340
III. Zentrale Länderkommission: Eine neue, funktional verselbständigte Organisationsform auf Länderebene	342
1. Kollegialverwaltung in Gestalt einer Experten-Kommission	342
a) Definition des Kollegiums	342
b) Differenzierungskriterien	343
2. Zentral	348
3. Funktional verselbständigt	352
a) Allgemeine Gründe für Verselbständigung	352
b) Formen der Verselbständigung	354
4. Neue Organisationsform	358
C. Zusammenfassung	360
4. Abschnitt: Das Verhältnis zur KDLM und zu den Landesmedienanstalten im Übrigen	361
A. Die Rolle der Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM)	363
I. Organisatorische Ausgestaltung	363
1. Zusammensetzung und Stellung der Mitglieder	363
2. Vorsitz, Koordinierungsstelle, Beschlussfassung und Finanzierung	365
II. Zuständigkeiten, Verfahren und Handlungsform	368
1. Zuständigkeiten	368
a) Ausgangspunkt: § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RStV	368
b) Rechtsdogmatische Bedeutung der Formulierung „nach Maßgabe des § 37 Abs. 2“	369
c) Bestimmung der Kompetenzen unter Berücksichtigung des § 37 Abs. 2, ggf. i.V. m. Abs. 3 RStV	372
d) Formelle und materielle Grenzen der Entscheidungsmacht der KDLM: 37 Abs. 2	374
aa) Tätigwerden der KDLM anstelle der KEK?	374
(1) § 37 Abs. 2 RStV: verfahrensbeendender Beschluss der KEK	375
(2) Keine Ausnahmen vom Wortlaut des § 37 Abs. 2 RStV	376
(3) Keine analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 RStV	377
(4) Exkurs: Keine Notkompetenz von Exekutivorganen nach Landesrecht	380
bb) Keine Anrufungs- und inhaltlichen Beschlusserlasskompetenzen außerhalb von aktuellen Verfahren	381
(1) Discovery Channel	381
(2) Geplante Fusion Springer/ProSiebenSat.1	383
(a) Zulässigkeit von (Fortsetzungs-)Feststellungsanträgen	384
(b) Inhaltliche Äußerung nach Verfahrensbeendigung	385
cc) Kein beliebiges inhaltliches Abweichen von Beschlüssen der KEK	386
e) Zwischenbilanz	390
2. Handlungsform	391
III. Verfahrensrechte	392
IV. Organisationsrechtliche Klassifizierung	392
1. Organ	393
a) Die Organkonstruktion des § 35 Abs. 2 Satz 2 RStV	393
b) Unvereinbarkeit mit dem verwaltungsorganisationsrechtlichen Organbegriff	393
c) Exkurs: Kein Fall der Organleihe	395
2. Gemeinsame Einrichtung der Länder?	395
3. Gemeinschaftseinrichtung der Landesmedienanstalten in Gestalt einer nichtständigen Konferenz	396
B. Verbleibende Rolle der Landesmedienanstalten im Bereich der Konzentrationskontrolle im bundesweiten Fernsehen	397
I. Erlass von gemeinsamen Drittsendezeitrichtliniennach § 33 RStV	398
1. Gesetzessystematischer Kontext und Bedeutung für die KEK	398
2. Bindungswirkung und Rechtscharakter von Drittsendezeitrichtlinien	399
II. Gemeinsame Feststellungskompetenz der Landesmedienanstalten nach § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV n.F.	402
1. Gesetzessystematische Bedeutung der Neufassung des § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV	402
2. Kompetenzrechtliche Bewertung der Verschiebung einer Beurteilungskompetenz zu Lasten der KEK	403
a) Die Rechtsauffassung der KEK	404
b) Die amtliche Begründung zu § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV n.F.	405
c) Stellungnahme	405
C. Zusammenfassung	409
5. Abschnitt: Rechtsschutz, Aufsicht und Haftung	411
A. Rechtsschutz	411
I. Fehlen einer expliziten Regelung im Rundfunkstaatsvertrag	412
II. Kein Rechtsschutz Dritter unmittelbar gegen Handlungen der KEK	413
1. Intern bindende Kontrollentscheidungen der KEK	413
a) Rechtsschutzmöglichkeiten	413
b) Gerichtliche Kontrolldichte	415
2. Außenwirksame Richtlinien der KEK nach § 29 Satz 5 RStV	418
a) Inzidente Überprüfung	418
b) Kein Rechtsschutz unmittelbar gegen die Richtlinie der KEK	419
3. Schlichtes Verwaltungshandeln der KEK	420
III. Streitigkeiten innerhalb der Privatrundfunkaufsicht	421
1. Problemstellung	421
2. Zulassungs- und ähnliche Verfahren: Die Relevanz des § 37 Abs. 2 RStV	422
a) Positionen in der rundfunkrechtlichen Literatur	423
b) Eigene Stellungnahme: Grundsätzliche prozessuale Ausschlusswirkung des § 37 Abs. 2 RStV	424
c) Ausnahmen	425
aa) Verwaltungsgerichtliche Durchsetzung von Verfahrensrechten der KEK	426
bb) Verwaltungsgerichtliche Durchsetzung der Entscheidungszuständigkeit der KEK	429
3. Sonstige rundfunkstaatsvertraglich vorgesehene Verfahrenskonstellationen	431
a) Kein Rechtsschutz der KEK gegen Entscheidungen der Landesmedienanstalten nach § 35 Abs. 8 Satz 1 und § 27 Abs. 2 Satz 1 RStV	431
b) Rechtswidrige Beschlüsse der KDLM	432
c) Konzentrationsberichte, Programmlisten und Richtlinien	432
4. Kein Rechtsschutz der Landesmedienanstalten gegen das informatorische Instrument der Mitteilung	433
IV. Zusammenfassung	434
B. Aufsicht	435
I. Keine Fachaufsicht über die KEK	435
II. Rechtsaufsicht über die Tätigkeit der KEK	436
1. Divergierende Ansichten im Schrifttum	437
2. Eigene Stellungnahme	439
III. Einschaltung der Rechtsaufsicht durch die KEK	442
IV. Zusammenfassung	444
C. Haftung	444
I. Keine Haftung der KEK gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt	445
II. Keine Haftung der Mitglieder der KEK gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt	446
1. Keine speziellen Haftungsregeln	446
2. Anwendbarkeit des Haftungsinstituts der positiven Vertragsverletzung	446
a) Stefan Hepachs Konzeption	446
b) Christian Bambergers Konzeption unter Rückgriff auf BVerwGE 101, 51	447
c) Eigene Stellungnahme	448
d) Exkurs: Ausschlusswirkung des § 37 Abs. 4 RStV?	450
III. Zusammenfassung	450
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Bindungen	451
1. Abschnitt: Vereinbarkeit des Besetzungsverfahrens mit dem Gebot der Staatsferne	451
A. Begriffliche Klarstellung: Staatsferne statt Staatsfreiheit	452
B. Dogmatische Herleitung des Gebotes	455
C. Inhalt und Funktion des Staatsfernegebots sowie seine Anwendbarkeit auf die KEK	456
D. Das Verfahren der personellen Besetzung der KEK	458
I. Würdigung der amtlichen Begründung zu § 35 RÄStV 1996	458
II. Weitere Argumente aus der Literatur	460
III. Übertragbare Schlüsse aus dem Gebührenurteil?	462
1. Diskussionsstand in Bezug auf die KEF	463
2. Keine Anwendung auf die KEK	464
E. Fazit	465
F. Rechtspolitischer Exkurs: Alternative Besetzungsmodelle	466
2. Abschnitt: Vereinbarkeit der personellen Zusammensetzung mit dem Grundsatz der Pluralität	468
A. Thematische und begriffliche Klärungen	468
B. Dogmatische Herleitung	472
C. Verhältnis des Pluralitätsgrundsatzes zum Staatsfernegebot	474
I. Pluralität als Unterfall von Staatsferne	474
II. Pluralität als eigenständiger Grundsatz	475
III. Stellungnahme	476
1. Unterscheidung nach Regelungsgegenständen	476
2. Querschnittsproblem der Inkompatibilitätsregeln	478
D. Reichweite des Grundsatzes der Pluralität	478
I. Argumente für die Pflicht zur pluralen Zusammensetzung von Kontrollgremien	479
II. Argumente gegen den Verfassungszwang zur pluralen Gremienzusammensetzung	480
III. Das Urteil des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom 10. Juli 1997	482
IV. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	482
1. Ausgangspunkt	483
2. Niedersachsen-Urteil vom 4. November 1986	484
3. Beschluss des ersten Senats vom 24. März 1987 (Landesmediengesetz Baden-Württemberg)	484
4. Beschluss der ersten Kammer des ersten Senats vom 30. November 1989	485
5. WDR-Urteil vom 5. Februar 1991	486
6. Rundfunkgebühren-Urteil vom 22. Februar 1994	488
7. Zwischenergebnis	488
V. Stellungnahme	489
1. Differenzierung zwischen Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und solchen der Privatrundfunkaufsicht	489
2. Relevanz des Kriteriums der effektiven Aufgabenerfüllung	490
E. Fazit	494
3. Abschnitt: Vereinbarkeit mit dem Verfassungsgebot demokratischer Legitimation	494
A. Problemkontext, Fragestellung und Vorgehen	495
I. Problemkontext und Fragestellung	495
II. Vorgehen	497
B. Zulässigkeit nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG in klassischer Lesart?	498
I. Dogmatische Herleitung	498
II. Legitimationssubjekt: Das „Volk“	499
III. Legitimationsobjekt: Die Ausübung von „Staatsgewalt“	499
1. Bedarf die staatsferne Verwaltung von vornherein keiner demokratischen Legitimation?	500
2. Handeln die KEK-Sachverständigen als „Privatpersonen“?	502
3. Setzt die Ausübung von „Staatsgewalt“ Außenwirkung voraus?	504
a) Rechtsverbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter maßgebend	505
b) Außenwirkung also nicht zwingend erforderlich	506
c) Zwischenergebnis	507
IV. Legitimationsformen	507
1. Funktionelle und institutionelle Legitimationsform	508
2. Organisatorisch-personelle Legitimationsform	508
a) Die maßgeblichen Kriterien	508
b) Derzeitiges Verfahren der Bestellung der Experten	510
c) Alternativmodell eines strikt staatsfernen Besetzungsverfahrens	511
aa) Literatur	511
bb) Rechtsprechung	513
d) Zwischenergebnis zur organisatorisch-personellen Legitimationsform	514
3. Sachlich-inhaltliche Legitimationsform	514
a) Gesetzesbindung, Art. 20 Abs. 3 GG	515
b) Demokratische Verantwortlichkeit durch Weisungsabhängigkeit	515
c) Rechtfertigung von Weisungsfreiheit	516
aa) Fallgruppen und Lösungsansätze	517
bb) Anwendung auf die KEK	518
d) Zwischenbilanz zur sachlich-inhaltlichen Legitimation	520
4. Zwischenergebnisse zu den Legitimationsformen	520
V. Kein insgesamt hinreichendes Legitimationsniveau im Falle eines strikt staatsfern ausgestalteten Besetzungsverfahrens	521
VI. Ergebnisse und Prüfungskonsequenzen	522
C. Neuere Modelle demokratischer Verwaltungslegitimation	523
I. Vorüberlegungen, Kritik an der herrschenden Meinung und Begriffsklärungen	523
1. Vorüberlegungen zur Fragestellung	523
2. Gemeinsamer Ausgangspunkt der Kritik an der herrschenden Meinung	524
3. Begriffsklärungen	525
a) Verwaltungstypen	525
aa) Etablierte Verwaltungstypen	526
bb) Innovativer Verwaltungstypus der funktionalen Expertenverwaltung	526
b) Legitimationstypen	528
c) Verwaltungslegitimation	529
II. Autonome Legitimation	530
1. Verhältnis zu Art. 20 Abs. 2 GG	530
2. Grundlagen des Verwaltungstypus der funktionalen Selbstverwaltung	532
a) Selbstverwaltung	533
aa) Begriffsanalytische Eckpunkte	533
bb) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens	535
cc) Stellungnahme	539
b) Funktionalität	542
aa) Begriffsanalytische Eckpunkte	542
bb) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens	545
c) Zwischenbetrachtung	546
3. Kategorien autonomer Legitimation	548
a) Aus Grundrechtspositionen	548
b) Aus bloßer sachlicher Betroffenheit	548
c) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens	550
4. Zwischenergebnis zur autonomen Legitimation	552
III. Kollektive personelle Legitimation	552
1. Modellskizze	553
2. Anwendung auf die KEK	554
3. Zwischenergebnis	555
IV. Keine Begründung demokratischer Legitimation der Verwaltung über die Aufgabenadäquanz ihrer Tätigkeit	555
1. Konzeptioneller Ansatz	556
2. Anwendung auf die KEK	557
3. Fehlende dogmatische Überzeugungskraft	557
4. Zwischenergebnis	559
V. Ergebnis zu den neueren Modellen demokratischer Verwaltungslegitimation	560
D. Eigenes Modell grundrechtlich-funktionaler Legitimation	560
I. Fragestellung und weiteres Vorgehen	560
II. Systematisierende Inbezugsetzung zum Selbstbestimmungsgedanken als Kern des Demokratieprinzips	561
1. Bisherige Konzeptionen	561
a) Klassische Konzeption: Repräsentative Selbstbestimmung	561
b) Modell der autonomen Legitimation: Direkte Selbstbestimmung	562
c) Konzept kollektiver personeller Legitimation: Repräsentative und direkte Selbstbestimmung	563
d) Exkurs: Fehlende Selbstbestimmungsrelevanz im Ansatz zur Begründung von Legitimation aufgrund aufgabenadäquater Verwaltungstätigkeit	564
2. Neuer Ansatz: Gewährleistete Selbstbestimmung	565
III. Verdeutlichung am Beispiel der KEK als Kernhoheitlicher Vielfaltssicherung im Privatrundfunk	566
1. Hoheitliche Gewährleistungstätigkeit	566
2. Dadurch ermöglichte Selbstbestimmung der Bürger	566
3. Deshalb Legitimationsrelevanz im Sinne des Demokratieprinzips	567
IV. Denkbare Einwände gegen das Konzept grundrechtlich-funktionaler Legitimation	568
1. Verzicht auf klassische Legitimationsmodi?	568
2. Entfernt sich der Ansatz zu stark von Art. 20 Abs. 2 GG?	571
a) Insgesamt hinreichende Anbindung an die Anforderungen des Art. 20 Abs. 2 GG	571
b) Strikte Trennung der Legitimationsquellen nicht überzeugend durchzuhalten	574
3. Unzulässige Materialisierung des Demokratieprinzips?	577
V. Verhältnis grundrechtlich-funktionaler Legitimation zur funktionalen Expertenverwaltung	578
VI. Ergebnis zum Modell grundrechtlich-funktionaler Legitimation	580
E. Zusammenfassung	581
4. Abschnitt: Bundesstaatsrechtliche Zulässigkeit	582
A. Begriffliche Vorklärungen	582
I. Das Verhältnis von Bundesstaatsprinzip und Föderalismus	583
II. Die KEK als Ausprägung des kooperativen Rundfunkföderalismus	585
1. Kooperativer Föderalismus	587
2. Kooperativer Rundfunkföderalismus	589
B. Organisationskompetenz der Länder	591
I. Allgemeine Gesetzgebungskompetenz der Länder im Rundfunkbereich	592
II. Insbesondere: Länderkompetenz zur Schaffung gemeinsamer Einrichtungen mit bundesweiter Zuständigkeit	593
C. Grenzen institutioneller Länderkooperationen	596
I. Einzelne Bestimmungen des Grundgesetzes	596
II. Aus dem Bundesstaatsprinzip folgende Grundsätze	597
1. Unverfügbarkeit der Länderkompetenzen	598
2. Verbot der Selbstpreisgabe	600
3. Verbot der Schaffung einer so genannten „dritten Ebene“	602
D. Zusammenfassung	605
Zusammenfassende Thesen	607
Erster Teil	607
Zweiter Teil	608
Dritter Teil	612
Literaturverzeichnis	615
Sachwortverzeichnis	659

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Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat

Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

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