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Desens, S. (2008). Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie. Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52895-0
Desens, Sabrina. Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie: Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52895-0
Desens, S (2008): Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie: Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52895-0
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Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie
Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 163
(2008)
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Abstract
Am 31. Dezember 2009 läuft die Umsetzungsfrist für Artikel 9 der Richtlinie 2000/60/EG (sog. Wasserrahmenrichtlinie), der die Mitgliedstaaten unter anderem verpflichtet, bis zum Jahr 2010 dafür zu sorgen,"[...] dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen dieser Richtlinie beiträgt" (Art. 9 Abs. 1 UA 2 SpStr. 1 WRRL),endgültig ab. Die rechtswissenschaftliche Diskussion zu dieser wichtigen Vorschrift steckt dagegen noch in den Anfängen. Die Autorin will vor allem eine gemeinsame Diskussionsgrundlage für Juristen und Wirtschaftswissenschaftler schaffen, denn beide Gruppen sind bei der Umsetzung der Richtlinie gefordert. Was die juristischen Fragen angeht, erscheint es in Zukunft vor allem notwendig, sich verstärkt auch aus kommunalabgabenrechtlicher Sicht mit den durch Artikel 9 WRRL aufgeworfenen Fragen auseinanderzusetzen. Hierfür finden sich vor allem im dritten Teil der Arbeit einige Anregungen.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 9 | ||
| Inhaltsübersicht | 11 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 15 | ||
| Einleitung | 25 | ||
| 1. Teil: Historische und theoretische Hintergründe | 27 | ||
| 1. Kapitel: Entstehungsgeschichte | 27 | ||
| A. Impulse durch das Umweltvölkerrecht | 28 | ||
| I. Empfehlungen der OECD | 29 | ||
| II. Rio-Deklaration und Agenda 21 | 31 | ||
| B. Einbeziehung ökonomischer Instrumente in die europäische Wasserpolitik | 34 | ||
| I. Die europäische Wasserpolitik im Umbruch | 35 | ||
| II. Der Weg zu einem Gesamtkonzept durch eine „Rahmenrichtlinie“ | 41 | ||
| 1. Mitteilung der Kommission über die | 43 | ||
| 2. Konsultationsphase | 44 | ||
| III. Richtlinie 2000/60/EG (sog. Wasserrahmenrichtlinie) | 46 | ||
| 1. Phase: Verfahren der Zusammenarbeit (Art. 189c EGV) | 49 | ||
| a) Initiativvorschlag der Kommission vom 15. April 1997 | 50 | ||
| b) Stellungnahme des Wirtschafts- und S | 52 | ||
| c) Erster und zweiter Änderungsvorschlag der Kommission vom 26. November 1997 und 17. Februar 1998 | 53 | ||
| d) Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 12. März 1998 | 53 | ||
| e) „Politische Einigung“ vom 26. Juni 1998 | 55 | ||
| f) Stellungnahme des Parlaments (1. Lesung) vom 11. Februar 1999 | 60 | ||
| g) „Politisches Einvernehmen“ in Hinblick auf einen Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 11. März 1999 | 62 | ||
| 2. Phase: Mitentscheidungsverfahren (Art. 251 EG) | 63 | ||
| a) Dritter Änderungsvorschlag der Kommission vom 17. Juni 1999 | 64 | ||
| b) Annahme eines Gemeinsamen Standpunkts vom 22. Oktober 1999 | 65 | ||
| c) Mitteilung der Kommission an das Parlament vom 25. Oktober 1999 | 66 | ||
| d) Stellungnahme des Parlaments (2. Lesung) vom 16. Februar 2000 | 67 | ||
| e) Annahme der Stellungnahme durch die Kommission vom 5. Juni 2000 | 72 | ||
| f) Einberufung und Beschluss des Vermittlungsausschusses (23. Mai 2000 und 28. Juni 2000) | 74 | ||
| g) Beschluss des Parlaments (Dritte Lesung) vom 7. September 2000 und Beschluss des Rates (Dritte Lesung) vom 14. September 2000 | 81 | ||
| 3. Unterzeichnung durch Parlament und Rat am 23. Oktober 2000 | 84 | ||
| C. Gemeinsame Umsetzungsstrategie für die Richtlinie 2000 / 60 / EG | 84 | ||
| I. Organisationsstruktur | 86 | ||
| II. Wichtige Dokumente im Zusammenhang mit Wasserpreisen | 89 | ||
| 1. Mitteilung der Kommission „Die Preisgestaltung als politisches Instrument zur Förderung eines nachhaltigen Umgangs mit Wasserressourcen“ | 90 | ||
| 2. WATECO Guidance Document | 90 | ||
| 3. Information Sheets der Drafting Groups Eco 1 und Eco 2 | 91 | ||
| III. Koordinierung der Umsetzung in Deutschland | 91 | ||
| 2. Kapitel: Ziele der Richtlinie und theoretische Grundlagen | 92 | ||
| A. Vorüberlegungen: Das Verursacherprinzip aus juristischer Perspektive | 93 | ||
| B. Das Verursacherprinzip aus ökonomischer Perspektive | 95 | ||
| I. Ursachen der Umweltprobleme aus ökonomischer Sicht | 95 | ||
| 1. Umwelt als öffentliches Gut | 96 | ||
| 2. Das Entstehen externer Effekte | 97 | ||
| II. Lösung: Internalisierung externer Kosten | 98 | ||
| 1. Pigou-Steuer | 99 | ||
| 2. Coase-Theorem | 100 | ||
| 3. Coase’ Transaktionskostenansatz | 101 | ||
| III. Der Standard - Preis - Ansatz als „Second-best“ - Lösung | 103 | ||
| C. Ein neuer Blick auf das Verursacherprinzip aus juristischer Perspektive | 104 | ||
| I. Effizienz als Ziel der Kostenzurechnung | 105 | ||
| 1. Kosten der Inanspruchnahme | 106 | ||
| 2. Ökologische Wirksamkeit der Inanspruchnahme | 106 | ||
| 3. Grenzen der Anwendbarkeit des Verursacherp | 106 | ||
| II. (Gesetzliche) Konkretisierungen | 107 | ||
| 2. Teil: Die Vorgaben der Richtlinie | 110 | ||
| 1. Kapitel: „Wassergebührenpolitik“ | 110 | ||
| A. „Gebühren“ | 110 | ||
| B. Preisinstrumente | 111 | ||
| I. Abgrenzung zu anderen Instrumenten | 112 | ||
| II. Kombinierter Instrumenteneinsatz (sog. „policy mix“) | 113 | ||
| 2. Kapitel: Tatbestandsvoraussetzungen des Artikel 9 Absatz 1 WRRL | 114 | ||
| A. Das Verhältnis zwischen Unterabsatz 1 und Unterabsatz 2 | 115 | ||
| B. Einzelne Vorgaben des Art. 9 Abs. 1 WRRL | 119 | ||
| I. „Wassernutzungen“, die mindestens in die Sektoren Industrie, Haushalte und Landwirtschaft aufzugliedern sind | 119 | ||
| 1. Redaktionsversehen in UA 2 SpStr. 2 | 119 | ||
| 2. Rückgriff auf die Definition des Begriffs „Wassernutzung“ (Art. 2 Nr. 39 WRRL) | 122 | ||
| 3. Zusätzlich: Tatsächliche Inanspruchnahme einer Wasserdienstleistung | 123 | ||
| a) Mittelbare Verursachungsbeiträge der Wassernutzer | 125 | ||
| b) Unmittelbare Verursachungsbeiträge | 127 | ||
| II. Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen | 128 | ||
| 1. Wasserdienstleistungen | 129 | ||
| a) „Zur Verfügung stellen“ | 129 | ||
| aa) Zusätzliches Kriterium: „mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand“ (Art. 2 Nr. 39 WRRL) | 130 | ||
| bb) Eigenleistungen als Wasserdienstleistungen? | 132 | ||
| b) „Für Haushalte, öffentliche Einrichtungen oder wirtschaftliche Tätigkeiten jeder Art“ | 134 | ||
| aa) Im Rahmen des Art. 9 WRRL zu berücksichtigende Nutzergruppen? | 135 | ||
| bb) Konkretisierung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ | 135 | ||
| c) „Alle“ Dienstleistungen | 136 | ||
| aa) Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Wasserversorgung | 137 | ||
| bb) Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Abwasserbese | 139 | ||
| cc) Weitere Tätigkeiten? | 140 | ||
| (1) Landwirtschaftliche Flächenbewirtschaftung | 141 | ||
| (a) Erster Problemkreis: Verlust von Feuchtgebieten durch landwirtschaftliche Bewässerung | 143 | ||
| (b) Zweiter Problemkreis: die Verwendung von Düngemitteln und Pestiziden | 143 | ||
| (aa) Das Aufbringen von Düngemitteln | 144 | ||
| (bb) Anderer Verursachungsbeitrag | 146 | ||
| Zwischenergebnis | 147 | ||
| (2) Hochwasserschutz, Wasserkraftnutzung, Schifffahrt | 147 | ||
| Zwischenergebnis | 148 | ||
| 2. „Deckung“ der Kosten der Wasserdienstleistungen | 149 | ||
| a) Nicht: Deckung der Kosten der „Wassernutzung“ | 149 | ||
| b) Gesamtkostendeckung | 150 | ||
| 3. „Kosten“ der Wasserdienstleistungen | 151 | ||
| a) Ziel der Erhebung von Wasserpreisen | 154 | ||
| b) Einzelwirtschaftliche Kosten | 156 | ||
| aa) Erfassung des Güterverzehrs | 157 | ||
| bb) Bewertung des Güterverzehrs | 158 | ||
| cc) Zu berücksichtigende Kostenarten und Bewertungsmethoden | 159 | ||
| (1) Aufwandsgleiche Grundkosten | 160 | ||
| (2) Kalkulatorische Kosten | 161 | ||
| (a) Kalkulatorische Abschreibungen | 161 | ||
| (aa) Umfang der Abschreibungen | 162 | ||
| (bb) Bewertung des abzuschreibenden Anlagevermögens | 164 | ||
| (cc) Berücksichtigung von Zinserträgen | 166 | ||
| (dd) Behandlung von Prognosefehlern in Bezug auf die Gesamtnutzungsdauer der Anlagegüter | 167 | ||
| Zwischenergebnis | 168 | ||
| (b) Kalkulatorische Zinsen | 169 | ||
| (aa) Umfang des zu verzinsenden Kapitals | 171 | ||
| (bb) Wertansatz für das betriebsnotwendige Kapital | 175 | ||
| (cc) Kalkulatorischer Zinssatz | 178 | ||
| (c) Kalkulatorische Wagnisse | 181 | ||
| (aa) Anlagewagnis | 182 | ||
| (bb) Debitorenausfallwagnis | 182 | ||
| (cc) Gewährleistungswagnis | 182 | ||
| (dd) Wagnis „verschärfter Anforderungen“ | 184 | ||
| dd) Anmerkungen zu den CIS-Leitfäden | 187 | ||
| c) Umwelt- und Ressourcenkosten | 189 | ||
| aa) Explizite Nennung nur in UA 1 („berücksichtigen“) | 189 | ||
| bb) Was sind Umwelt- und Ressourcenkosten? | 192 | ||
| (1) Umweltkosten | 194 | ||
| (2) Ressourcenkosten | 195 | ||
| Zwischenergebnis | 197 | ||
| cc) Wie könnte man Umwelt- und Ressourcenkosten erfassen und bewerten? | 197 | ||
| (1) Erster Schritt: Erfassung | 198 | ||
| (2) Zweiter Schritt: Bewertung | 199 | ||
| (a) Direkte Bewertungsmethoden | 200 | ||
| (b) Indirekte Bewertungsmethoden | 202 | ||
| (c) Alternativen | 203 | ||
| (aa) Benefit Transfer | 203 | ||
| (bb) Vermeidungskostenansatz | 203 | ||
| Zwischenergebnis | 204 | ||
| dd) Auf welche Weise könnte man Umwelt- und Ressourcenkosten internalisieren? | 205 | ||
| (1) Bereits internalisierte externe Kosten | 205 | ||
| (2) Internalisierung verbleibender Umwelt- und Ressourcenkosten | 207 | ||
| III. „Angemessener Beitrag“ der Wassernutzer: Einzelkostendeckung | 209 | ||
| 1. Unmittelbare Heranziehung jedes einzelnen Wassernutzers? | 210 | ||
| 2. Bemessungsgrundlage | 211 | ||
| a) Identifizierung von „Leistungsbündeln“ | 211 | ||
| b) Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe | 212 | ||
| c) Umfang und Art der Inanspruchnahme | 213 | ||
| 3. Tarifgestaltung | 214 | ||
| a) Grund- und Arbeitspreise | 215 | ||
| b) Degressions- oder Progressionstarife | 217 | ||
| 3. Kapitel: Rechtfertigungsgründe für Ausnahmen | 218 | ||
| A. „Opt - Out“- Klausel des Art. 9 Abs. 4 WRRL | 219 | ||
| I. Hohe Anforderungen an eine Ausnahme | 219 | ||
| II. Darstellung der Gründe in den Bewirtschaftungsplänen | 222 | ||
| B. „Besondere Vorbeuge- oder Abhilfemaßnahmen“ gemäß Art. 9 Abs. 3 WRRL | 222 | ||
| C. Art. 9 Abs. 1 UA 3 WRRL | 226 | ||
| I. Ausnahmetatbestand | 227 | ||
| 1. Soziale Auswirkungen der Kostendeckung | 231 | ||
| a) Gewährleistung einer „Basiswasserversorgung zu erschwinglichen Preisen“ | 232 | ||
| b) Beeinträchtigung der Effizienz durch Umverteilungswirkungen | 233 | ||
| 2. Wirtschaftliche Auswirkungen der Kostendeckung | 234 | ||
| 3. Geografische und klimatische Gegebenheiten einer bestimmten Region | 235 | ||
| II. Den Schwierigkeiten „Rechnung tragen“ | 238 | ||
| III. Freiwillige Berichte in den Bewirtschaftungsplänen | 240 | ||
| 4. Kapitel: Rechtsfolgen | 241 | ||
| A. Umsetzungspflicht | 241 | ||
| I. Umsetzungsfrist | 242 | ||
| II. „Form und Mittel“ der Umsetzung | 242 | ||
| B. Bericht in den Bewirtschaftungsplänen (Art. 9 Abs. 2 und Abs. 4 S. 2 WRRL) | 246 | ||
| 3. Teil: Umsetzungsbedarf in Deutschland am Beispiel der Erhebung von Abwassergebühren in Nordrhein-Westfalen | 249 | ||
| 1. Kapitel: Der institutionelle Kontext | 250 | ||
| A. Gemeinden als „Wasserdienstleister“ | 251 | ||
| I. Pflicht zur Abwasserbeseitigung (§ 53 LWG NW) | 251 | ||
| II. Abwasserbeseitigungspflicht im Gebiet von Abwasserverbänden (§ 54 LWG NW) | 253 | ||
| B. Gebühren - und Beitragserhebung durch die Gemeinden | 253 | ||
| I. Abwassergebühren | 254 | ||
| 1. Gebühren zur Deckung der nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten (§ 6 Abs. 2 KAG NW) der Abwasserbeseitigungseinrichtung | 254 | ||
| 2. Gebühren zur Deckung weiterer Kosten gemäß § 53c LWG | 256 | ||
| 3. Abwasserabgabe und Umlage der Abwasserabgabe (§ 65 LWG NW, §§ 6, 7 KAG NW) | 258 | ||
| 4. Gebühren für Beiträge und Umlagen der Wasser- und Bodenverbände und Zweckverbände (§ 7 KAG NW) | 262 | ||
| II. Kanalanschlussbeiträge | 265 | ||
| III. Die Möglichkeit einer ausschließlichen Gebührenfinanzierung | 265 | ||
| 2. Kapitel: Überprüfung der Praxis der Erhebung von Abwassergebühren | 266 | ||
| A. Grundsätzliche Entscheidung über die Gebührenerhebung | 267 | ||
| I. „Ob“ der Gebührenerhebung | 267 | ||
| II. „Wie“ der Gebührenerhebung | 269 | ||
| B. Gebührenschuldner | 270 | ||
| I. Obligatorisch Nutzungsberechtigte als „Wassernutzer“ | 272 | ||
| II. Unmittelbare Heranziehung der obligatorisch Nutzungsberechtigten | 272 | ||
| C. Gebührentatbestand | 274 | ||
| I. Niederschlagswasserbeseitigung als „Wasserdienstleistung“ | 276 | ||
| II. Zurechenbare Inanspruchnahme der „Wassernutzer“ | 277 | ||
| D. Gebührenmaßstab und Tarifierung | 278 | ||
| I. Frischwassermaßstab als Wahrscheinlichkeitsmaßstab | 279 | ||
| II. Einheitlicher (Frischwasser-) Maßstab für verschiedene Teilleistungen? | 281 | ||
| 1. Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung | 284 | ||
| a) Frischwassermenge als Indikator für zu beseitigende Niederschlagsmenge | 286 | ||
| b) Identische Ergebnisse bei überwiegend homogener Siedlungsstruktur | 289 | ||
| c) Verzicht auf den Lenkungseffekt bei Geringfügigkeit der umzulegenden Kosten | 290 | ||
| d) Fehlerkorrektur durch Degression | 290 | ||
| Zwischenergebnis | 291 | ||
| 2. Zentrale und dezentrale Abwasserbeseitigung | 292 | ||
| a) Frischwassermenge als Indikator für zu beseitigende Abwassermenge | 295 | ||
| b) Pflicht zur Wahl des besser geeigneten Mengenmaßstabes | 296 | ||
| 3. Berücksichtigung des Verschmutzungsgrades | 297 | ||
| a) Festsetzung separater Gebührensätze für die Entsorgung von Klärschlämmen aus Kleinkläranlagen bzw. Inhaltsstoffen aus abflusslosen Gruben | 298 | ||
| b) Zuschlagsmodelle für stark verschmutztes Abwasser | 299 | ||
| III. Erhebung von Grund - oder Mindestgebühren | 302 | ||
| 1. Grundgebühren und Art. 9 WRRL | 302 | ||
| a) Inanspruchnahme von Vorhalteleistungen | 303 | ||
| b) Maß der Inanspruchnahme | 303 | ||
| Zwischenergebnis | 306 | ||
| 2. Mindestgebühren und Art. 9 WRRL | 306 | ||
| Empfehlung für die Umsetzung | 308 | ||
| E. Kalkulation des Gebührensatzes | 309 | ||
| I. Kalkulatorische Abschreibungen | 310 | ||
| 1. Umfang der Abschreibungen | 310 | ||
| a) Kalkulatorische Abschreibung des mit Beiträgen und Zuschüssen Dritter finanzierten Anlagevermögens als „Kosten der Wasserdienstleistungen“ | 311 | ||
| b) Befreiung der Verursacher von der Kostentragungspflicht durch Behandlung der Beiträge und Zuschüsse Dritter als Abzugskapital | 312 | ||
| aa) Land als Verursacher? | 313 | ||
| bb) Beitragszahler und sonstige Dritte als Verursacher? | 313 | ||
| c) Keine Rechtfertigung der Abweichung vom Verursacherprinzip | 314 | ||
| Zwischenergebnis | 315 | ||
| 2. Bewertung des abzuschreibenden Anlagevermögens | 315 | ||
| 3. Berücksichtigung von Zinserträgen? | 317 | ||
| 4. Behandlung von Prognosefehlern in Bezug auf die Gesamtnutzungsdauer der Anlagegüter | 319 | ||
| II. Kalkulatorische Zinsen | 321 | ||
| 1. Umfang des zu verzinsenden Kapitals | 322 | ||
| a) Ermittlung des „aufgewandten Kapitals“ | 322 | ||
| b) Behandlung der „Beiträge und Zuschüsse Dritter“ als Abzugskapital | 323 | ||
| aa) Kalkulatorische Verzinsung der „Beiträge und Zuschüsse Dritter“als Kosten der Wasserdienstleistungen | 324 | ||
| bb) Teilweise Befreiung der Verursacher von der Kostentragungspflicht durch § 6 Abs. 2 S. 4, 2 Hs. KAG NW | 325 | ||
| cc) Keine Rechtfertigung der Abweichung vom Verursacherprinzip | 325 | ||
| Empfehlung für die Umsetzung | 326 | ||
| 2. Wertansatz für das betriebsnotwendige Kapital | 327 | ||
| a) Berücksichtigung der Interdependenz zwischen kalkulatorischen Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen | 328 | ||
| b) Bewertung des betriebsnotwendigen Kapitals nich tauf der Grundlage von Anschaffungswerten | 333 | ||
| Empfehlung für die Umsetzung | 334 | ||
| 3. Kalkulatorischer Zinssatz | 334 | ||
| III. Kalkulatorische Wagnisse | 336 | ||
| 1. Anlagewagnis | 337 | ||
| 2. Gewährleistungswagnis | 337 | ||
| F. Kostendeckungsgebot | 338 | ||
| G. Behandlung von Über- oder Unterdeckungen aus Vorperioden | 338 | ||
| H. Soziale Staffelung | 340 | ||
| 3. Kapitel: Umfang der Umsetzungspflicht der Länder und Gemeinden | 342 | ||
| A. Pflicht der Gemeinden zur richtlinienkonformen Auslegung | 343 | ||
| B. Umsetzungspflicht der Länder | 344 | ||
| C. Pflicht der Gemeinden, Art. 9 WRRL unmittelbar anzuwenden | 344 | ||
| I. Unmittelbare Wirksamkeit des Art. 9 Abs. 1 UA 2 SpStr. 2 WRRL | 345 | ||
| II. Kein Ausschluss der unmittelbaren Wirksamkeit wegen Belastung des Bürgers | 346 | ||
| Ausblick | 350 | ||
| Literaturverzeichnis | 351 | ||
| Stichwortverzeichnis | 373 |