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Hopkins, R. (2012). Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8
Hopkins, Richard. Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8
Hopkins, R (2012): Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8
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Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1205
(2012)
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About The Author
Richard Hopkins wurde 1985 in Meppen geboren. Nach dem Abitur studierte er von 2005 bis 2010 Rechtswissenschaften an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin. Vom Jahr 2007 an arbeitete er dort zunächst als studentische Hilfskraft und seit 2010 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften bei Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis. Seit November 2010 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht.Abstract
»Keine Planausweisung kann einen Schutz vor Terrorakten gewährleisten«, so das OVG Münster im Jahr 1984 (Urt. v. 23.3.1984, 11a NE 38/81). Ganz anders das BVerwG im Jahr 2007: »Die möglichen Gefahren für die Nachbarschaft (...) durch terroristische Anschläge sind städtebaulich bedeutsame Auswirkungen« (Urt. v. 25.1.2007, 4 C 1/06). Ausgehend von diesem Gegensatz widmet sich Richard Hopkins der Frage, inwieweit das Bauplanungsrecht einen Beitrag zur Abwehr terroristischer Gefährdungen leisten kann. Er gelangt vor dem Hintergrund stadtplanerischer, soziologischer, risiko-, katastrophen- und raumordnungsrechtlicher Erwägungen zu dem Ergebnis, dass das Bauplanungsrecht den Raumbezug terroristischer Gefährdungen adäquat bewältigt und seine Instrumente eine Schnittstellenfunktion zwischen Ordnungs- und Städtebaurecht einnehmen.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Einführung | 15 | ||
| A. Bauen und Sicherheit | 15 | ||
| B. Ausgangspunkt: Botschaften und die Sorge vor terroristischen Anschlägen | 16 | ||
| C. Problemaufriss | 18 | ||
| D. Ziel und Gang der Darstellung | 18 | ||
| 1. Kapitel: Risiko, Gefahr und Stadtplanung | 20 | ||
| A. Historische und gegenwärtige Beispiele für die bauliche Gefahrenabwehr | 20 | ||
| I. Von der „Urhütte“ bis zum Umbau von Paris im 19. Jahrhundert | 20 | ||
| II. Die Zeit der Weltkriege | 23 | ||
| III. Städtebauliche Vorstellungen der Nachkriegszeit | 24 | ||
| IV. Einrichtungen des deutschen Zivilschutzes im Kalten Krieg | 25 | ||
| V. Anforderungen an den US-amerikanischen Botschaftsbau | 27 | ||
| VI. Der Neubau des BND in Berlin | 28 | ||
| B. Terroristische Bedrohung und Stadtplanung | 29 | ||
| I. Vereinigte Staaten von Amerika | 29 | ||
| II. Großbritannien | 31 | ||
| III. Sicherheitsrechtlich geprägte Normen in der israelischen Stadtplanung | 33 | ||
| IV. Deutschland | 34 | ||
| V. Ein besonderes Beispiel städtischer Segregation: Gated communities | 35 | ||
| C. Schlussfolgerungen | 38 | ||
| 2. Kapitel: Risiko, Gefahr und Terrorismus | 40 | ||
| A. Soziologie und Risiko | 40 | ||
| B. Recht und Risiko | 42 | ||
| I. Ausgangspunkt: Die Gefahr im polizeirechtlichen Sinn | 42 | ||
| II. Das Problem der Ungewissheit – Anscheinsgefahr und Gefahrenverdacht | 43 | ||
| III. Der Gefahrenverdacht als Brücke zum Risikobegriff | 44 | ||
| IV. Der Bereich des Restrisikos | 46 | ||
| C. Terrorismus – Risiko oder Gefahr? | 46 | ||
| I. Definitionsversuche | 48 | ||
| 1. Allgemeine Bestimmungen | 48 | ||
| 2. Juristische Bestimmungen | 49 | ||
| a) Strafrechtliche Sichtweise | 49 | ||
| b) Versicherungsrechtliche Sichtweise | 50 | ||
| c) Sichtweise des Rats der Europäischen Union | 52 | ||
| II. Zusammenhang mit dem Gefahr- und Risikobegriff | 52 | ||
| 1. Terrorismusbedrohung als konkrete Gefahr | 53 | ||
| 2. Terrorismusbedrohung als abstrakte Gefahr | 55 | ||
| 3. Terrorismusbedrohung als Gefahrenverdacht | 56 | ||
| 4. Terrorismusbedrohung als Risiko und die Abgrenzung zum Restrisiko | 57 | ||
| D. Eine Antwort auf Unsicherheit – Risikoprävention | 59 | ||
| I. Planung als ein Präventionsmittel | 60 | ||
| II. Das Beispiel Carbon Capture and Storage (CCS) | 63 | ||
| III. Risikoprävention gegen äußere Einflüsse im Atomrecht | 68 | ||
| 1. Erfasst das AtomG kriegerische Gefahren? | 68 | ||
| a) Die enge Auslegung des Atomgesetzes | 68 | ||
| b) Die erweiternde Auslegung des Atomgesetzes | 70 | ||
| 2. Die Entscheidung des BVerwG zu bewaffnetem Werkschutz | 70 | ||
| 3. Kernkraftwerke und der Schutz vor terroristischen Angriffen | 72 | ||
| 4. Stellungnahme | 75 | ||
| 5. Auswirkungen für die Untersuchungsfrage | 76 | ||
| IV. Schutz der Nachbarschaft vor Störfallanlagen – die Seveso-Richtlinien | 76 | ||
| 1. Überblick Seveso-II-Richtlinie und ihre Umsetzung in Deutschland | 77 | ||
| 2. Die speziellen planungsrechtlichen Auswirkungen der Richtlinie | 77 | ||
| a) § 50 Satz 1 BImSchG – Das Trennungsgebot | 78 | ||
| b) Das Zusammenspiel zwischen Störfallschutz und Bauplanungsrecht | 79 | ||
| aa) Abwägungsgebot | 79 | ||
| bb) Störfallschutz und unbeplanter Innenbereich | 81 | ||
| cc) Umgang mit Gemengelagen | 83 | ||
| 3. Ergebnis | 84 | ||
| E. Das Katastrophenrecht als Anknüpfungspunkt | 85 | ||
| I. Aspekte und Bewertung der aktuellen Diskussion | 86 | ||
| II. Schutzraumbau als Verbindungslinie zum Untersuchungsthema | 89 | ||
| III. Katastrophenvorsorge durch Planung | 91 | ||
| 3. Kapitel: Risiko, Gefahr, Terrorismus und das öffentliche Baurecht- und Raumplanungsrecht | 93 | ||
| A. Das Raumordnungsrecht als Ausgangspunkt | 93 | ||
| I. Die Begriffe Risiko und Katastrophe im Raumordnungsrecht | 93 | ||
| II. Erfahrungen aus der Schweiz | 94 | ||
| III. Die Untersuchung von Greiving | 95 | ||
| IV. Risikovorsorge durch Raumplanung | 97 | ||
| 1. Das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK | 97 | ||
| 2. § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG – Schutz kritischer Infrastrukturen | 97 | ||
| 3. § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG – Hochwasserschutz | 101 | ||
| 4. § 2 Abs. 2 Nr. 7 ROG – Erfordernisse der Verteidigung und des Zivilschutzes | 103 | ||
| 5. Das Raumordnungsverfahren | 103 | ||
| 6. Spezielle Risikogebiete auf Ebene der Raumplanung | 104 | ||
| V. Bewertung | 105 | ||
| B. Bauplanungsrecht und Terrorabwehr | 106 | ||
| I. Das Bauordnungsrecht als klassisches Gebiet baurechtlicher Gefahrenabwehr | 106 | ||
| II. Das Baupolizeirecht in Preußen und den anderen deutschen Staaten | 107 | ||
| III. Die Abwehr terroristischer Bedrohungslagen durch Bauplanungsrecht aus kompetenzrechtlicher Sicht | 109 | ||
| 1. Das Gutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1954 | 110 | ||
| 2. Auslegung des Begriffs „Bodenrecht“ durch die Literatur | 112 | ||
| 3. Bewertung | 113 | ||
| IV. Die Berücksichtigung von terroristischen Bedrohungslagen in der Bauleitplanung | 114 | ||
| 1. Der Brückenmechanismus des § 1 Abs. 4 BauGB | 114 | ||
| a) Inhalt der Anpassungspflicht | 114 | ||
| b) Voraussetzungen der Anpassungspflicht | 114 | ||
| c) Auslösen von Erstplanungs- und Änderungspflichten | 115 | ||
| 2. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB – Die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung | 115 | ||
| a) Grundsätze zur Auslegung der Planungsleitlinien in § 1 Abs. 6 BauGB | 116 | ||
| b) Wortlautauslegung | 117 | ||
| c) Historische Auslegung | 118 | ||
| d) Systematik | 118 | ||
| e) Teleologische Auslegung | 119 | ||
| aa) Ausgangspunkt: Amtshaftung wegen fehlerhafter Bebauungspläne | 119 | ||
| bb) Ausweitungen der Altlastenrechtsprechung | 121 | ||
| 3. § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB – Die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes | 123 | ||
| a) Das Schutzbereichgesetz | 123 | ||
| aa) Einordnung | 125 | ||
| bb) Handhabung durch die Rechtsprechung | 126 | ||
| b) Das Landbeschaffungsgesetz | 129 | ||
| aa) Systematik | 129 | ||
| bb) Handhabung durch die Rechtsprechung | 131 | ||
| 4. Die Beteiligung der Gemeinde an Vorhaben von überregionaler Bedeutung | 134 | ||
| a) § 36 BauGB – Das gemeindliche Einvernehmen | 134 | ||
| b) § 38 BauGB – Fachplanung und Bauzulassungsverfahren | 135 | ||
| c) § 37 BauGB – Die baulichen Maßnahmen des Bundes und der Länder | 136 | ||
| d) Zwischenergebnis | 138 | ||
| 5. § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB – Die Belange des Hochwasserschutzes | 139 | ||
| a) Mögliche Festsetzungen zum Hochwasserschutz | 140 | ||
| b) Hochwasserschutz, Bauleitplanung und die §§ 72–81 WHG | 141 | ||
| 6. Das Ermittlungs- und Bewertungsgebot aus § 2 Abs. 3 BauGB verstanden als Instrument der Risikoanalyse und Informationsbeschaffung | 144 | ||
| 7. § 1 Abs. 7 BauGB – Das Abwägungsgebot | 150 | ||
| a) Genereller Vorrang von Terrorschutzbelangen? | 151 | ||
| aa) Zwingend zu berücksichtigende Planungsleitsätze | 151 | ||
| bb) Terrorschutzbelange § 50 BImSchG? | 152 | ||
| cc) Terrorschutzbelange als Optimierungsgebot | 153 | ||
| dd) Vorrang für Vorhaben im Sinne von § 37 BauGB | 154 | ||
| ee) Zwischenfeststellung | 155 | ||
| b) Gebote der planerischen Konfliktbewältigung und der Rücksichtnahme | 156 | ||
| aa) Verbot des Konflikttransfers und die Ausschöpfung des Konfliktlösungspotentials | 157 | ||
| bb) Rücksichtnahmegebot | 158 | ||
| c) Zusammenfassung | 159 | ||
| 8. Planungspflichten ausgelöst durch Terrorgefahr? | 160 | ||
| a) Planungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB | 160 | ||
| b) Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB | 161 | ||
| c) Planungspflicht aus grundrechtlichen Schutzpflichten? | 162 | ||
| aa) Die Begründung der grundrechtlichen Schutzpflichtdimension | 162 | ||
| bb) Staatliche Schutzpflichten und Terrorismus | 163 | ||
| cc) Alternative: Grundrechtsschutz durch Verfahren | 164 | ||
| d) Zwischenergebnis | 165 | ||
| 9. Steuerungsmöglichkeiten durch den Flächennutzungsplan | 166 | ||
| a) § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB – Bauflächen und Baugebiete | 166 | ||
| b) § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB – Verkehrsflächen | 167 | ||
| c) § 5 Abs. 2 Nr. 4 BauGB – Versorgungsanlagen | 168 | ||
| d) §§ 5 Abs. 2b, 35 Abs. 3 S. 3 BauGB – Wirkungen eines sachlichen Teilflächennutzungsplans | 168 | ||
| 10. Steuerungsmöglichkeiten durch den Bebauungsplan | 170 | ||
| a) § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB – Art und Maß der baulichen Nutzung | 171 | ||
| aa) Art der baulichen Nutzung | 171 | ||
| bb) Maß der baulichen Nutzung | 175 | ||
| b) § 9 Abs. 1 Nr. 2, 2a und 3 BauGB – Bauweise, Stellung, Abstände und Mindestgrößen | 175 | ||
| c) § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB – Wohnungsanzahl | 177 | ||
| d) § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB – Besonderer Nutzungszweck | 177 | ||
| e) § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB – Freizuhaltende Flächen | 177 | ||
| f) § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB – Verkehrsflächen | 178 | ||
| g) § 9 Abs. 1 Nr. 12 und 13 BauGB – Versorgungsanlagen und -leitungen | 179 | ||
| h) § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB – Schutzflächen | 181 | ||
| i) § 9 Abs. 2 BauGB – Befristung und Bedingung | 182 | ||
| j) § 9 Abs. 4 BauGB – Landesrechtliche Regelungen | 183 | ||
| k) § 9 Abs. 5 BauGB – Kennzeichnungen | 184 | ||
| l) Steuerungsmöglichkeiten durch konsensuale Bauleitplanung | 184 | ||
| aa) Der städtebauliche Vertrag nach § 11 BauGB | 185 | ||
| (1) § 11 Abs. 1 Nr. 1 BauGB – Städtebauliche Maßnahmen | 186 | ||
| (2) § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB – Förderung und Sicherung der Bauleitplanung | 187 | ||
| (3) § 11 Abs. 1 Nr. 3 BauGB – Übernahme von Folgekosten | 188 | ||
| bb) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 BauGB | 189 | ||
| cc) Allgemeine Rechtmäßigkeitsanforderungen | 190 | ||
| dd) Eignung vertraglicher Regelungen zum Terrorschutz | 190 | ||
| 11. Zwischenergebnis | 191 | ||
| V. Die Berücksichtigung von terroristischen Bedrohungslagen in der bauplanungsrechtlichen Vorhabenzulassung | 191 | ||
| 1. Steuerung von anschlagsgefährdeten Nutzungen im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB | 192 | ||
| a) Zulassung nach § 34 Abs. 2 BauGB | 193 | ||
| aa) Allgemeine Zulässigkeit von Botschaften und Konsulaten | 193 | ||
| bb) Allgemeine Zulässigkeit von Anlagen für kirchliche Zwecke | 195 | ||
| cc) Allgemeine Zulässigkeit von Infrastrukturnutzungen und Störfallanlagen | 195 | ||
| b) Zulassung nach § 34 Abs. 1 BauGB | 196 | ||
| c) § 34 Abs. 1 S. 2 BauGB als besondere Schutzausprägung | 197 | ||
| 2. Die Bedeutung von Ausnahmen und Befreiungen nach § 31 BauGB | 198 | ||
| 3. Zusammenfassung | 199 | ||
| 4. Schutz- und Abwehrpositionen Dritter | 199 | ||
| a) Der Gebietserhaltungsanspruch | 200 | ||
| aa) Anfänge der Rechtsprechung | 200 | ||
| bb) Konkrete Herleitung | 201 | ||
| cc) Bedeutung des Gebieterhaltungsanspruchs für anschlagsgefährdete Nutzungen | 203 | ||
| b) Die Gebietsverträglichkeit als Brücke zum Gebietsprägungserhaltungsanspruch | 204 | ||
| aa) Herleitung | 204 | ||
| bb) Folgerungen für anschlagsgefährdete Nutzungen | 205 | ||
| c) Das Gebot der Rücksichtnahme | 206 | ||
| aa) Herleitung und Inhalt | 206 | ||
| bb) Das Gebot der Rücksichtnahme und die Zurechnung terroristischer Bedrohungslagen | 209 | ||
| 5. Der dynamische Nachbarschutz durch Risikomonitoring | 212 | ||
| VI. Steuerung durch plansichernde und planverwirklichende Maßnahmen | 214 | ||
| 1. Die Veränderungssperre nach § 14 BauGB | 215 | ||
| 2. Die Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB | 216 | ||
| 3. Die Ausübung von gemeindlichen Vorkaufsrechten | 217 | ||
| VII. Maßnahmen der Bodenordnung | 217 | ||
| VIII. Die Enteignung | 219 | ||
| IX. Das Baugebot | 220 | ||
| C. Steuerungsmöglichkeiten durch Bauordnungsrecht | 220 | ||
| I. Die bauaufsichtliche Umsetzung der Ergebnisse des Risikomonitorings | 221 | ||
| 1. Die Möglichkeiten des schlicht-hoheitlichen Handelns | 221 | ||
| 2. Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung | 222 | ||
| 3. Die Aufhebung der Baugenehmigung | 226 | ||
| 4. Die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse | 228 | ||
| 5. Die bauordnungsrechtliche Gefahrengeneralklausel | 228 | ||
| 6. Ergebnis | 229 | ||
| II. Die Darstellungspflicht nach § 68 Abs. 3 MBO | 229 | ||
| III. Die Sicherheitsanforderungen des materiellen Bauordnungsrechts | 230 | ||
| 1. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel, § 3 Abs. 1 MBO | 230 | ||
| 2. Die Bebauung der Grundstücke | 230 | ||
| 3. Die allgemeinen Anforderungen an die Bauausführung | 231 | ||
| a) Die Standsicherheit | 231 | ||
| b) Der Schutz gegen schädliche Einflüsse | 232 | ||
| c) Die Anforderungen des Brandschutzes | 232 | ||
| 4. Die besonderen Anforderungen an die Bauausführung | 233 | ||
| IV. Zusammenfassung | 233 | ||
| 4. Kapitel: Abschließende Betrachtungen | 234 | ||
| A. Gesetzgeberischer Bedarf? | 234 | ||
| B. Das Bauplanungsrecht als umfassendes Risikomanagementsystem | 234 | ||
| C. Thesenartige Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse | 235 | ||
| Literaturverzeichnis | 238 | ||
| Sachwortverzeichnis | 252 |